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美国耕地保护和土地利用管理的启示(戴永吉)


——赴美国林肯土地政策研究院学习心得
发布时间:2011-02-14 来源: 【字体:

  2010年11月,我作为部里组织的土地管理法律制度培训团成员,到美国林肯土地政策研究院参加为期一周的学习培训。培训中,来自哈佛大学、麻省理工学院、威斯康辛大学、纽约法律学院、马里兰大学、北京大学林肯研究院和林肯研究院的教授为学员讲授了美国的土地产权、土地规划、耕地保护、土地整理、土地征收和土地市场及税收等相关法律制度和操作实务。通过学习,我对美国土地管理的基本情况、法律制度、操作实务等都有了较深的了解,特别是美国在保护耕地和土地利用管理上的做法,给人印象深刻,对做好我国的耕地保护和土地利用管理很有启发。

  一、美国耕地保护和土地利用管理的主要做法

  (一)耕地保护以规划管控和经济手段为主

  美国土地资源丰富,人均耕地占有量较多,是我们人均耕地占有量的9倍(2003年)。虽然美国耕地保护的压力较小,但他们仍然十分重视耕地保护工作。一是规划保护耕地,通过土地利用分区规划,划定耕地(基本农田)保护区,出台《基本农田保护条例》(Basic Farnland Protection Regulation),严格土地用途管制,农民必须保证农用地的农业用途;二是通过政府补贴保护耕地,对私人所有的耕地(基本农田),由政府对基础设施进行投入和保护,无偿提供农业技术支持;三是通过优惠性课税政策保护耕地,对耕地(基本农田)降低或减免其土地税、遗产税;四是通过产权束的分割和约束保护耕地,在美国,土地所有者可以出售所有权中的一些权利而保留另外一些权利,如出售建设开发权,保留农用地耕作权,把土地限制为农业用途并给予补偿,美国建立了购买开发权利即保护地役权(Purchase of Development Rights/C onservation Easements,简称PDRS)制度,可交易开发权(Transferable Development Rights,简称TDRS)制度,对美国的耕地保护起到了非常好的效果。

  (二)土地利用管理注重产权明晰基础上的法律约束

  1.建立明晰的土地产权制度并严格保护。

  美国是个极其重视土地私有产权的国家。土地私有制是这个国家的基本特征,这一特征渊源于建国初期建立的土地私有制基本框架,美国大多数国民认为私有制为自由和公民权利提供了基础和保障。虽然1787年美国宪法中没有专门土地产权的条款。但在1791年《美国权利法案》(U.S.Bill of Right)第五次修正案有关条款中明确:没有合理的补偿,私有财产不能被征收作为公共用途(Nor shall private property be taken for public use ,without just compensation),这个条款确立了四个关键性的概念:明确了私有产权存在;明确了征收土地是一种政府行为;明确征收土地的用途必须是公共用途;征收土地必须给予土地所有权人合理补偿。

  进入20世纪,美国的私有产权保护得到了进一步强化,以全球化推进和1989年东欧和前苏联剧变为标志性事件,明晰和保护私有产权不但在美国得到进一步的发展,并随着技术进步和政府变革的推进,成为全球语境下许多发达国家和发展中国家的共同诉求。

  虽然美国为土地私有制国家,但美国仍然约有40%的土地为公有土地,用于公共用途,主要为国家公园、未利用土地、生态保护区、公共设施及公益事业用地及私人无法利用土地。这些土地通过战争掠夺、收购和征收私有土地而获得,分别属于联邦、州、县或市政府所有,由各地相关土地管理局管理。另60%的土地为私有土地。美国地方政府(Local government)建立了完整的土地产权登记制度,并可以公开查询、作为土地产权的证明;私有产权拥有对土地的控制进入权、使用权、销售权、租赁权、赠与权和继承权;除非为了公共用途并给予合理补偿,私有土地不能被征收。

  2.土地征收以法律规定了范围、程序及补偿机制。

  美国的土地征收(Eminent Domain 或者Condemnation),是指政府为了公共利益的需要,在支付公平补偿后,经过法定程序,运用公权力取得私人所有的土地及附属物的所有权以及相关权利的行为。可见,美国的土地征收与我国一样需要具备三个条件:一是为了公共利益的需要,二是支付公平补偿,三是经过法定程序。美国的宪法和州法律都对征收作出了规定,各州的立法形式又不尽相同。有些州有单独的征地法,如伊利诺伊州有《土地强制征收法》,有些州在《民事程序法》中零散地对征地程序进行了规定。此外,针对高速公路的土地征收,联邦政府专门制定《美国统一协助搬迁和不动产收购法》。

  关于公共利益的界定,美国在一些州的法律中做了列举式的规定,此外,美国是英美法系国家,更多的关于公共利益的界定是通过法院对个案是否属于公共利益进行审查后认定的。比如,伊利诺伊州有专门的《土地征用法案》,其中第5-5-5条,明确规定:除以下所述公共利益外,征地机关不得行使征地权力以取得或毁坏不动产,该条中列明了属于公共利益的五种情形。除以上条款外,该法还规定了可以实施征地的部门及所依据的法律。

  关于公平补偿的界定,需要通过评估,并经双方协商后认定,最终可由法院确定。美国《宪法》第五修正案规定:Nor shall private be taken from public use,without just compensation.“没有公正补偿,任何私人财产不得被征收为公共使用”。伊利诺伊州州宪法第15条“征地权利(Right of Eminent Domain)”规定:根据法律规定,除非支付公平的补偿,私人财产不得因公共利益而被征收或毁坏。补偿的确定必须依法由陪审团确定。在该州的《土地征用法案》中还明确了所有情况下的公平补偿必须由陪审团确定,征地实施方无权确定。可见,美国的法律体系中贯彻了“公平补偿”这一原则。该法还明确了征地补偿的内容包括根据公平市场价格进行评估(Fair Cash Market Value)以及补偿搬迁的费用。对于估价时点,评估值修正等也作了具体的规定,以便于法官在判决中采用。

  关于征地程序的规定,也是美国的征地法律中最大的特点,即以严格保证征地程序来确保征地的合理性,其中,包括征地方与土地所有者或使用者的谈判,征地实施中的听证程序等在各州的法律中都有详细的规定。

  3.开展以提高土地利用合理性和效率为目标的土地整治。

  在美国,土地整理(Land Readjustment)简称LR,是一个广义的概念,有土地重划,土地重新调整之意,是针对一定区域范围内土地利用不合理,土地功能不齐全,基础设施不配套的情况,在地方政府的引导和土地利用分区规划的控制下,由区域内土地所有权人自愿、协商合作,秉着自愿、平等、共享的基本理念,对土地的产权进行调整置换,以达到该区域土地整体最佳利用,土地整体土地资产最大化的过程,类似我国现在的“土地整治”。美国的土地整理有如下几个特点:一是强调地方政府的引导和土地利用分区规划的控制,二是强调土地所有权人自愿协商合作,三是强调促进土地节约集约利用和整体土地资产最大化,增加耕地数量只是目标之一。

  二、美国经验对我国的启示

  通过学习,总体感觉尽管中美两国在政治制度和土地所有制方面存在根本差异,但美国在耕地保护、土地征收、及土地综合整治等方面有许多先进的经验和做法值得我们学习、思考和借鉴。给我们的启示主要有以下几个方面:

  (一)要更加注重用经济手段保护耕地。

  由于自然条件较好,土地资源丰富,美国在耕地保护方面压力不大,从联邦到地方政府也没有专门以保护耕地为题制订保护性的法律和制度,但是美国依然十分重视耕地保护工作。他们主要是通过规划分区的用途管制保证农地的农业用途,以政府财政补贴来维护农田灌溉设施确保农民增收和农业增产,实行地役权保护(购买土地开发权)调动土地所有者保护耕地的积极性,持续加大科技研发投入提高农业生产效率。通过以上做法,在确保耕地一定数量的同时,更加注重耕地质量的提高,确保农业增产的速度高于人口增长速度,有效保证了国家粮食安全。我国从法律政策上确立了最严格的耕地保护制度,但用经济手段保护耕地的实践少、制度设计缺乏,使保护者不能获得保护应得的补偿和利益,耕地保护的积极性未充分调动。学习借鉴美国的经验,我们认为在坚持原有的法律手段和行政措施的同时,要更加注重用经济手段调动政府、社会和农民保护耕地的积极性,让承担耕地保护的地方政府和农民在让渡发展权的同时获得相应的经济补偿。建议进一步总结广东省和成都市等地在制订基本农田保护补贴办法、建立耕地保护基金等做法和经验,积极探索,规范运行,适时上升为法律制度,提高耕地保护的质量和水平。

  (二)要深入推进征地制度改革。

  在美国,土地征收只限于公共利益需要,对公共利益有严格的范围界定,并按照被征地相邻地区相同用途土地市场价格予以补偿;在征地协商达不成一致的情况下通过法院判决执行,在征地纠纷调节处理时把公平放在第一位,依靠中介机构独立调处纠纷,维护被征地者的合法权益。学习借鉴美国的经验,我们认为要加快推进我国征地制度改革,在土地管理法修改中把十七届三中全会提出的“完善征地程序,缩小征地范围”的要求落到实处,明确界定“公共利益”的范围,建立公正的征地纠纷调处机制,确保被征地农民的知情权、参与权和监督权,防止借公共利益之名随意扩大征地范围、侵害群众利益现象发生。要根据经济社会发展的水平,探索建立与市场价格相统一的征地补偿机制,确保被征地农民生活水平不降低。

  (三)要进一步明晰和严格保护土地产权。

  尽管我国与美国的土地所有制不同,但美国对土地产权明晰的规定和严格的保护制度仍值得借鉴。只有产权明晰,权利才能得到更有效保护。当前我国土地产权的问题主要集中体现在农村集体土地所有权主体落实不到位,集体建设用地使用权与国有土地使用权权能不对等,因而在土地征收和征地拆迁中引发了大量矛盾和纠纷。学习借鉴美国的经验,我们认为必须建立完善更加明晰的土地产权制度,加快推进农村土地产权制度改革试点,尽快建立明晰的农村土地产权制度。同时,要建立更加严格的产权保护制度,明确土地产权人的合法权益受法律保护,任何人不得侵犯,土地征收只限于公共利益并给予合理补偿。

  (四)要坚决推进并规范土地综合整治。

  美国的土地综合整治主要体现在老工业区域城市的重建上,注重根据政府的统一规划和土地利用方向目标,与有关权利主体进行平等协商,形成共识,达到多方合共赢,实现土地利用的最佳效益。在美国这样一个地多人少、经济发达的国家,尚且十分重视土地整治工作,说明我国正在开展的土地综合整治针对我国人多地少、土地后备资源十分匮乏的特殊国情更有紧迫性和战略意义,是盘活闲置低效用地、增加有效耕地面积、拓展建设用地空间的有效办法,必须坚持推进,规范运行。当前,我国个别地方在土地综合整治和城乡建设用地增减挂钩中出现了一些情况和问题,有的地方政府不注重听取群众意见,不尊重土地权利人意愿,没有经过多方协商论证强拆强建,重指标轻保护,重数量轻质量,偏离了田水路林村综合整治的总体目标。但我们不能因噎废食,要学习借鉴美国的经验,以土地综合整治规划为龙头,坚持尊重土地权利人意愿,实事求是,量力而行,不搞形式主义,在此基础上探索建立政府引导、权利人自愿、社会参与、利益共享的土地综合整治新机制,达到区域土地整体利用效益最大化,实现政府得人心、农民得实惠、经济得发展。(国家土地督察广州局调研处 戴永吉)

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